國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見
國(guó)稅發(fā)[2012]65號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局：
為規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為，切實(shí)保障納稅人合法權(quán)益，加快推進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政，構(gòu)建和諧稅收征納關(guān)系，根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(國(guó)發(fā)[2010]33號(hào))和有關(guān)規(guī)定，結(jié)合稅收工作實(shí)際，提出如下指導(dǎo)意見：
一、充分認(rèn)識(shí)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)的必要性
行政裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)依法行使行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付等職權(quán)時(shí)，根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，依據(jù)立法目的和公平合理的原則，自主作出決定和選擇行為方式、種類和幅度的權(quán)力。行政裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的重要組成部分，也是現(xiàn)代行政的必然要求。它的存在既是社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性所決定，又是法律規(guī)范的局限性所決定；既是提高行政效率的需要，也是實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平的需要。但行政裁量權(quán)又是一把雙刃劍，容易被行政機(jī)關(guān)濫用，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，賦予行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的同時(shí)，必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和控制。
稅收?qǐng)?zhí)法的許多方面和環(huán)節(jié)涉及到行政裁量權(quán)，規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
(一)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)是服務(wù)科學(xué)發(fā)展、共建和諧稅收的必然選擇。服務(wù)科學(xué)發(fā)展、共建和諧稅收要求稅務(wù)機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持依法行政，使稅法得到普遍遵從。提高稅法遵從度，既要靠納稅人增強(qiáng)依法誠(chéng)信納稅意識(shí)，自覺履行納稅義務(wù)，也要靠稅務(wù)機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，帶動(dòng)和引導(dǎo)納稅人自覺遵從稅法。提高稅法遵從度是稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人共同的責(zé)任和義務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)尤其要帶頭遵從稅法。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)，限制和規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，有利于切實(shí)提高稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政的質(zhì)量和水平，有效促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)帶頭遵從稅法，并充分帶動(dòng)納稅人自覺遵從稅法，不斷實(shí)現(xiàn)稅收征納關(guān)系的和諧。
(二)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)是推進(jìn)依法行政、保障納稅人合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)要求。推進(jìn)依法行政有利于促進(jìn)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，規(guī)范和約束行政權(quán)力，保障納稅人依法享有的各項(xiàng)權(quán)利和自由。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)，防止和減少稅務(wù)機(jī)關(guān)隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法和機(jī)械性執(zhí)法等問題，有利于進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，真正做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，切實(shí)保障納稅人的合法權(quán)益。
(三)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)是加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)自身建設(shè)、防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法質(zhì)量是稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身建設(shè)、防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要目標(biāo)。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)，合理調(diào)整執(zhí)法權(quán)行使的彈性空間，有利于促進(jìn)稅務(wù)行政裁量定位更準(zhǔn)確，操作更規(guī)范，有效降低稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，全面提升稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象。
(四)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)是促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)廉政建設(shè)、遏制腐敗的重要舉措。深入推進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)反腐倡廉建設(shè)必須強(qiáng)化對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)的監(jiān)督，規(guī)范“兩權(quán)”運(yùn)行。作為稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的重要組成部分，稅務(wù)行政裁量權(quán)的規(guī)范行使是遏制腐敗的重要保證。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)，從機(jī)制上加強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)運(yùn)行的監(jiān)控，有利于實(shí)現(xiàn)制度防腐和源頭防腐，有效遏制稅收?qǐng)?zhí)法領(lǐng)域職務(wù)腐敗的發(fā)生。
二、規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)的基本要求
(一)合法裁量。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)進(jìn)行。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)力、條件、范圍、幅度和程序進(jìn)行。
(二)合理裁量。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的和法律原則。要全面考慮相關(guān)事實(shí)因素和法律因素，排除不相關(guān)因素的干擾，維護(hù)納稅人合法權(quán)益，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。可以采取多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)納稅人權(quán)益損害最小的方式，對(duì)納稅人造成的損害不得與所保護(hù)的法定利益顯失均衡。
(三)公正裁量。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待納稅人，同樣情形同等處理。對(duì)事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等因素基本相同的稅務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)給予基本相同的處理。同一地區(qū)國(guó)、地稅機(jī)關(guān)對(duì)相同稅務(wù)管理事項(xiàng)的處理應(yīng)當(dāng)一致。非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得撤銷、變更已經(jīng)生效的稅務(wù)決定。因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤銷或者變更稅務(wù)決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，對(duì)納稅人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。
(四)程序正當(dāng)。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法定程序，注意聽取納稅人的意見，依法保障納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。稅務(wù)人員與納稅人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法回避。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)作出稅務(wù)決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明理由。
(五)公開透明。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)依法公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法過程、處理結(jié)果等。
三、建立稅務(wù)裁量基準(zhǔn)制度
裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)執(zhí)法實(shí)際為規(guī)范行政裁量權(quán)行使而制定的具體標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)行政裁量權(quán)按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化、量化和具體化的重要參考指標(biāo)。
(一)裁量基準(zhǔn)是對(duì)以往執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的歸納、總結(jié)和提煉。制定裁量基準(zhǔn)包括解釋法律規(guī)范中的不確定法律概念、列舉考量因素以及分檔、細(xì)化量罰幅度等。
(二)各省(自治區(qū)、直轄市)國(guó)、地稅機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)際，聯(lián)合制定本地區(qū)統(tǒng)一適用的規(guī)范各項(xiàng)稅務(wù)行政裁量權(quán)的裁量基準(zhǔn)。條件不具備的地方，也可以通過溝通協(xié)商制定相對(duì)統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)。各省(自治區(qū)、直轄市)稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家稅務(wù)總局備案。
(三)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循裁量基準(zhǔn)。案件情況特殊，不宜適用裁量基準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在法律文書中說明理由。
(四)稅務(wù)機(jī)關(guān)適用裁量基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)注意聽取執(zhí)法人員、納稅人及專家的意見，及時(shí)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行修改與完善。
四、健全稅務(wù)行政裁量權(quán)行使程序制度
(一)完善告知制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行法定的告知義務(wù)，將作出裁量決定的事實(shí)、理由、依據(jù)告知納稅人。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步明確告知的內(nèi)容、程序及救濟(jì)措施。
(二)完善回避制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)涉及法定回避事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)依法告知納稅人享有申請(qǐng)回避的權(quán)利。稅務(wù)人員存在法定回避情形的，應(yīng)當(dāng)回避。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步明確回避的適用范圍、救濟(jì)措施及法律責(zé)任，完善回避的申請(qǐng)、受理、審查、決定等程序制度。
(三)完善陳述申辯和聽證制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)充分聽取納稅人的意見。納稅人提出的事實(shí)、證據(jù)和理由成立的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以采納。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善陳述申辯的告知、審查、采納等程序性規(guī)定，明確適用聽證事項(xiàng)，規(guī)范聽證程序。
(四)完善說明理由制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)在行政決定中對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用和裁量基準(zhǔn)的引用等說明理由。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要逐步推行使用說理式執(zhí)法文書。
(五)完善重大執(zhí)法事項(xiàng)合議制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)涉及重大或者復(fù)雜裁量事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合議，共同研究決定。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善合議程序，明確工作職責(zé)、決策方式等內(nèi)容。
(六)完善重大執(zhí)法事項(xiàng)備案制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)涉及重大或者復(fù)雜裁量事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)將該事項(xiàng)的處理結(jié)果報(bào)上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)審查備案。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步明確審查備案的內(nèi)容、方式及程序。
五、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、狠抓落實(shí)，為做好規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作提供有力保障
(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、精心組織。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作是稅務(wù)機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視，把這項(xiàng)工作擺在突出位置，作為全局性的重點(diǎn)工作抓緊抓好。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作應(yīng)當(dāng)由各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌部署，主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)研究制定工作方案，定期聽取工作匯報(bào)，及時(shí)解決工作中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。
(二)明確職責(zé)、密切配合。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、工作環(huán)節(jié)多，稅務(wù)機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、內(nèi)部各相關(guān)業(yè)務(wù)部門之間應(yīng)當(dāng)密切配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，齊抓共管，共同推動(dòng)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的順利開展。國(guó)家稅務(wù)總局政策法規(guī)司負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)工作；其他業(yè)務(wù)司局負(fù)責(zé)對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的各項(xiàng)稅務(wù)行政裁量權(quán)進(jìn)行梳理，提出制定各項(xiàng)稅務(wù)行政裁量權(quán)裁量基準(zhǔn)的注意事項(xiàng)。
(三)整體設(shè)計(jì)、重點(diǎn)推進(jìn)。稅務(wù)行政裁量權(quán)涉及稅收?qǐng)?zhí)法的方方面面，包括稅款征收、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等。為保證規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作有效、有序地開展，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著整體設(shè)計(jì)、重點(diǎn)推進(jìn)的原則，逐步、逐項(xiàng)地規(guī)范各項(xiàng)稅務(wù)行政裁量權(quán)。當(dāng)前，稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)存在問題較多，引發(fā)爭(zhēng)議較大，社會(huì)關(guān)注度也較高，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)作為規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的突破口，于2012年底前完成稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定工作。同時(shí)要逐步加強(qiáng)對(duì)稅款征收、行政許可、行政強(qiáng)制等其他重要稅務(wù)行政裁量權(quán)的規(guī)范。
(四)注重指導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)工作中遇到的困難和問題，及時(shí)研究解決；對(duì)工作中好的經(jīng)驗(yàn)和做法，及時(shí)總結(jié)推廣。地方各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)與上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系，及時(shí)報(bào)告、反饋工作情況及工作中存在的主要問題。地市以上稅務(wù)機(jī)關(guān)每年應(yīng)當(dāng)選擇典型案例向社會(huì)公開發(fā)布，為指導(dǎo)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范行使行政裁量權(quán)提供參照。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的監(jiān)督檢查，對(duì)工作突出的單位，予以表彰。
(五)提升能力、確保實(shí)效。執(zhí)法人員依法行政的能力和水平是保障行政裁量權(quán)規(guī)范行使的關(guān)鍵，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把加強(qiáng)執(zhí)法人員能力建設(shè)作為規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的重要內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員規(guī)范行政裁量權(quán)相關(guān)法律知識(shí)和制度的培訓(xùn)，增強(qiáng)執(zhí)法人員的大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。
國(guó)家稅務(wù)總局
2012年7月3日